Ficha · Comercio internacional

Tratado, convenio, memorándum: qué obliga y qué no

Un documento firmado entre dos países puede comprometer al Estado completo o solo al servicio que lo firmó. El nombre no lo dice; la naturaleza sí.

Octubre de 2026 · Texto divulgativo, no es asesoría

Quien trabaja con documentos internacionales se encuentra con una fauna de nombres: acuerdo, convenio, protocolo, memorándum de entendimiento, plan de trabajo, canje de notas, declaración conjunta. La pregunta útil no es cómo se llama el papel, sino tres cosas más concretas: quién lo firma, si pretende crear obligaciones jurídicas y qué trámite siguió para entrar en vigor. Con esas tres respuestas se sabe si se está frente a un tratado, frente a un convenio entre servicios públicos o frente a una declaración de buenas intenciones.

Qué es un tratado

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 1969, lo define como un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, conste en uno o en varios instrumentos conexos y cualquiera sea su denominación. Una segunda convención, de 1986, extendió la figura a los acuerdos en que participan organizaciones internacionales.

De ahí salen cuatro requisitos. Tiene que haber acuerdo de voluntades. Las partes tienen que ser sujetos de derecho internacional: Estados u organizaciones internacionales, no empresas, no gremios, no personas. Tiene que constar por escrito. Y tiene que estar regido por el derecho internacional, lo que en la práctica significa que las partes quisieron crear derechos y obligaciones exigibles. Por eso una declaración de ministros, por solemne que sea su firma, no es un tratado si no busca obligar.

La denominación es libre y la Convención lo dice expresamente. Acuerdo, convención, convenio, arreglo, protocolo, carta, pacto, estatuto, acta, compromiso y canje de notas son nombres que se usan para tratados; también se usan para cosas que no lo son. El nombre nunca decide.

Maneras de clasificarlos

Ninguna clasificación agota la realidad, pero sirven para leer un instrumento en los primeros cinco minutos. Por el número de partes hay tratados bilaterales y multilaterales, y conviene no confundir multilateral con general: un acuerdo de complementación económica entre Chile y los países del Mercosur es multilateral y a la vez cerrado a esos socios. Por la posibilidad de adhesión hay tratados abiertos, como la propia Convención de Viena, y cerrados, como cualquier tratado de libre comercio bilateral. Por su función jurídica se distingue entre tratados-contrato, que intercambian prestaciones, y tratados-ley, que fijan una norma objetiva para todos los que adhieren; la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria y el Acuerdo MSF de la OMC están en el segundo grupo. Por el procedimiento de conclusión hay tratados formales, con ratificación y canje o depósito de instrumentos, y tratados en forma simplificada, que entran en vigor con la sola firma. Por su relación con otros tratados, hay tratados marco y acuerdos de ejecución que los desarrollan: el capítulo de medidas sanitarias y fitosanitarias de un tratado de libre comercio es un marco, y los protocolos y planes de trabajo que se negocian bajo ese capítulo son su ejecución.

Cómo entra en vigor en Chile

El artículo 54 número 1 de la Constitución entrega al Congreso Nacional la aprobación o el rechazo de los tratados que le presente el Presidente de la República antes de ratificarlos. La misma norma fija dos excepciones. No requieren aprobación del Congreso las medidas que el Presidente adopte ni los acuerdos que celebre para cumplir un tratado ya vigente, salvo que recaigan en materias de ley. Tampoco la requieren los tratados celebrados en ejercicio de la potestad reglamentaria. Esos dos casos son, en la práctica, los acuerdos en forma simplificada: se negocian, se firman y se promulgan sin pasar por el Parlamento.

Para regir internamente, el tratado, aprobado o simplificado, se promulga por decreto supremo del Ministerio de Relaciones Exteriores y se publica con su texto en el Diario Oficial. La doctrina y la jurisprudencia dominantes sostienen que un tratado vigente prevalece sobre la ley y que solo puede derogarse, modificarse o suspenderse en la forma prevista en el propio tratado o según el derecho internacional. Un acuerdo de cooperación en sanidad animal entre Chile y Vietnam, promulgado por el Decreto 117 de 2004 del Ministerio de Relaciones Exteriores, es un ejemplo de tratado en forma simplificada en materia agrícola: pasó por decreto, no por el Congreso, y obliga al Estado.

Lo que no es tratado: el artículo 35 de la Ley 21.080

La Ley 21.080, de 2018, que reorganizó el Ministerio de Relaciones Exteriores, dedica su artículo 35 a los convenios interinstitucionales de carácter internacional. Es la figura que corresponde a los memorándums de entendimiento, convenios de cooperación y acuerdos técnicos que un servicio público chileno firma con su homólogo extranjero o con un organismo internacional. La ley dice cuatro cosas sobre ellos. Pueden suscribirlos los órganos de la Administración del Estado dentro de su competencia. No pueden abarcar materias propias de ley ni asuntos incompatibles con la política exterior, y para resguardar esa coherencia el órgano debe informar con antelación a Cancillería que piensa firmarlos; la coordinación corresponde a la Secretaría General de Política Exterior, según el artículo 15 de la misma ley. No tienen naturaleza de tratado ni generan obligación alguna derivada del derecho internacional para la República de Chile. Y los derechos y obligaciones que creen los asume el órgano que los suscribe, conforme a las reglas generales y dentro de su presupuesto.

La consecuencia es nítida. Un memorándum entre dos servicios sanitarios es un compromiso de cooperación exigible en ese plano, útil para ordenar visitas, intercambio de información y trabajo técnico, pero no obliga al Estado de Chile frente al otro Estado. Cuando se necesita ese efecto, hay que tramitar el instrumento como tratado a través de Cancillería. Y conviene separar una tercera categoría: las declaraciones conjuntas y comunicados, que expresan voluntad política y no crean compromisos de ninguna de las dos clases.

La escalera de instrumentos en el comercio agrícola

En la relación sanitaria y fitosanitaria entre dos países conviven instrumentos de todos estos niveles, y entenderlos como una escalera ayuda a leer cada uno. En el peldaño más alto está el tratado de libre comercio o el acuerdo de complementación económica, negociado por el Presidente a través de Cancillería y de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales, aprobado por el Congreso y publicado en el Diario Oficial; su capítulo de medidas sanitarias y fitosanitarias es el marco dentro del cual los servicios técnicos conversan. Un peldaño más abajo pueden existir acuerdos de cooperación sanitaria o fitosanitaria entre gobiernos, que a veces son tratados en forma simplificada promulgados por decreto. Siguen los memorándums y convenios de cooperación entre servicios, que caen en el artículo 35 y obligan solo a quien los firma. Más abajo todavía están los protocolos, planes de trabajo y requisitos de importación que fijan cómo se exporta un producto concreto a un mercado concreto: pueden tener forma de acuerdo bilateral, pero muchas veces son simplemente la regulación del país importador, aceptada y operada por el exportador. Y en el último peldaño, las declaraciones conjuntas que acompañan las visitas oficiales.

Leer un instrumento es ubicarlo en esa escalera. De ahí se desprende quién puede modificarlo, qué pasa si una parte no cumple y ante quién se reclama. Un protocolo fitosanitario incumplido se discute entre servicios; un capítulo MSF incumplido puede llegar al Comité MSF de la OMC o al mecanismo de solución de controversias del tratado. No es lo mismo, y el nombre del documento no avisa.